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在传统计划经济体制下，我国的教育组织被认为是国家或政府机构，相应地，教育理论界对教育的定位采取“二元结构”的分析框架，要么把教育归为上层建筑，或归为经济基础。随着我国市场经济体制改革的进一步深入，对于公办中小学如何定位，他们属于哪一类组织?引发各种话语，有人认为要转变政府职能，使学校成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的法人实体。有人认为教育要产业化、市场化，等等，笔者认为，要想从根本上回答这一问题，需要从社会“三元结构理论”上来审视。
一、三元结构理论
20世纪80年代后期，美国学者简·柯亨（J．L．Cohen）、安德鲁·阿雷托（A．Arato）在已有市民社会理论的基础上，提出了社会三元结构理论，认为要把市民社会与政治社会和经济社会区别开来，从而形成“市民社会—经济—国家”三元结构。美国学者莱斯特·M·萨拉蒙 （Lester Salamon）用“非营利部门—营利部门—政府部门”三元结构来描述西方国家，特别是美国的社会基本结构。他所指的三个部门分别对应于哈贝马斯的“公共领域、经济、国家”以及柯亨和阿雷托的“市民社会、经济、国家”，其中，“非营利部门”也称为与政府和企业相区别的“第三部门”，塞拉蒙认为，非营利部门有六个基本特征：正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、公益性。其中的“民间性”是指的是非营利组织在体制上独立于政府，不是政府机构的一部分，决策阶层不受政府领导。
在现实社会中，存在三类不同的组织。一类是公共组织，也称第一部门，公共组织以服务于公共利益并不以营利为目的，提供的是纯粹公共物品，它的消费具有不可分割性和不可排他性，政府的政策对所辖区域的公民都会发生巨大影响，追求的是国家利益或者行政区域利益最大化；第二类是私人组织，也称第二部门，它提供的产品是纯粹的私人物品，它的消费具有不可分割性和排它性。私人组织是以实现私人利益最大化为目标，为了盈利而根据消费者的需要组织经济资源，展开各种经济活动的组织；第三类是第三部门组织，亦称非营利性组织，第三部门则介于前两者之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前二者无力、无法或无意作为的社会公共事业，提供的是准公共产品，它的消费具有部分的公共物品性质，同时具有部分的私人物品性质。从比较的视野来看，政府是公共组织的典范，企业是第二部门的代表，第三部门的原型是非营利的慈善机构，后来扩展到政府与私人组织间的众多机构。联合国国际标准产业分类体系（ISIC）将非营利组织分为教育、医疗和社会工作，其他社区社会和个人服务三大子类。其中，教育子类分为小学教育、中学教育、大学教育、成人教育四个更小的子类。美国约翰·霍普金斯大学NPO比较研究中心设计了一个分类体系，将NPO划分为涵盖面极宽、便于国际比较的12个大类、 24个小类，其中第二类是教育与科学研究类，包括中小学教育、高等教育、其他教育及研究。
我国的公办中小学校仍然是公共组织的（第一部门）的学校。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出“简政放权”，规定我国基础教育管理权属于地方，除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都由地方政府负责。一年后，《中华人民共和国义务教育法》以法律形式规定，我国基础教育实行“地方负责、分级管理”的制度。进入90年代以后，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》再次重申，基础教育以地方办学为主。 1995年的《教育法》为上述教育管理制度提供了法律保障，并进行了一系列的改革，如中小学校开始实行校长负责制、教师聘任制、经费总额包干条件下的结构工资制。但是改革并没有改变政府办学并实行强有力的行政控制、学校办学自主权受到制约的现象。
二、作为事业单位的中小学存在的问题
我国的中小学是作为事业单位附属于党政机关的，官方性最强，随着我国行政体制改革、经济体制以及科技、文化、教育、卫生等各项体制改革的不断深入，其职责、社会化程度低、财政负担重、缺乏竞争机制和自我约束、自我发展机制的问题，就越来越明显的暴露出来。
（一）学校受政府外在力量的控制
我国长期的中央集权的教育行政体制和计划经济模式，形成了学校和政府之间的“婆媳关系”。这是一种典型的“外在控制”的管理模式。学校只是被动地接受教育行政部门的指挥，而不能依法灵活地办学。经过十几年的改革，尤其是当前的课程改革，使包括课程与教学管理在内的管理权限逐步下放，政府和学校之间的权力划分开始重新调整。但是长期以来的外在控制所形成的惯性严重地影响学校改革的发展。时至今日，“许多地方的中小学的法人地位没有落实，不具备法人的权利和责任能力，依旧是政府的附属部门”，或者说中小学是政府部门的延伸，政府部门几乎垄断了所有的权力，理所当然地集举办者、办学者、管理者于一体，其结果是政府依靠庞大的官僚组织对学校进行全面干预，采用的是直线式的管理方式，其优点是结构简单，权力集中，责任明确，联系方便，命令统一。这种管理模式的弊端是缺乏创新和凝聚力，也难以形成有特色的学校文化。
由于我国的中小学隶属于行政部门，沿用了党政管理模式，尽管实行了校长负责制，其管理模式较为单一，学校在财政、人事和课程设置方面自主权较为有限。中小学的财政权受政府的控制和干预，目前学校有权收取学杂费，但对学杂费的支配则受乡或县（区）一级政府的控制和监督；在人事权方面中小学基本上是由上级主管教育行政部门掌握，学校实行定岗定编，校长无权解聘不称职的教师，调进新教师需要上级主管行政部门的同意和审批；在课程设置方面，新一轮的课程改革的背景下，我国实行三级课程管理体制，《基础教育课程改革纲要》规定：“学校在执行国家课程和地方课程的同时，应视当地社会、经济发展的具体情况，结合本校的传统和优势、学生的兴趣和需要，开发或选用适合本校的课程。在这种框架下，在对课程进行严格规定、对教科书有要求以及进行统一考试的县（区）学校是难以有效设计自己的课程和教学计划的。
（二）政府、市场、社会和学校的关系失衡
但在过去计划经济模式下，学校是一个被动执行教学计划的场所。而在市场经济环境下，学校必须步入市场，走向社会；必须面临市场、社会与政府三大势力的影响。摆在学校面前的主要任务就是形成与市场经济相匹配的学校管理模式。在市场机制比较成熟的西方国家，如果允许家长选择学校的话，市场力量则比较强大；在民主化程度较高的国家，社会监督制度比较完善，社会的力量也不容忽视，而在民主化程度不高的国家，社会监督力量则比较薄弱；在中央集权制的国家，或有集权制历史影响的国家，政府的控制力量则相对较强，而在地方分权制的国家，政府的控制力量则较弱小。政府、市场、社会和学校这四者之间的关系应该是保持一定的平衡，在政府、市场、社会三者中，任何一方对学校的控制和影响均不能太大，否则会影响学校本身的管理和发展。
在我国由于市场经济起步比较晚，还不是很成熟，因而，政府的力量对学校的控制程度远远大于市场的力量，而且社会力量对中小学校的监督和参与没有形成有效的机制，谈不上给家长、社区参与管理和监督留下什么空间。现代学校一方面要对上级主管部门负责，另一方面也要对学校教育的当事人——学生及其家庭负责，总之，教育管理如何使学校在政府、市场和社会三者之间谋求平衡，则是新时期我国课程管理的重大课题。
（三）校长负责制不健全
我国目前的中小学的校长负责制是在党支部领导下的校长负责制的基础上形成的，校长负责制完成了校内党政之间的权力转移，这是一种进步，这一制度从1986年开始执行，效果较为显著，克服了党支部领导下的校长负责制及党支部领导下的校长分工负责制条件下的有权力的没有责任、有责任的没有权力、办学效率低下等弊端。与此同时，也必须看到校长负责制实施中存在新的问题，主要在于：把校长等同于学校，把校长的权力等同于学校的权力，具有人治的倾向，不利于民主管理和依法治校；校长有责任，但权力不够，校长受到了太多的外控束缚。有不少校长反映，校长负责制实际上是“背锅制”，即政府在改革的时候，主要强调把责任下放给学校，但并没有相应地把权力下放给学校，校长没有人事权、办学权、财产权和课程权；同时，真正把权力下放给学校，校长又成为独裁者，在校内一言九鼎，几无任何约束。作为校长应履行哪些职能、如何赋权给校内的教师和学生，以及构建新型的民主管理制度等等，校长负责制未能对这些方面做出令人信服的回答，我国现行的政策也没有做出相应的规定。所以，这就有必要建立新型的学校管理体制，把属于学校的权利和责任都赋予给学校，同时建立健全学校的法人治理结构，以杜绝学校的浪费、低效和腐败等问题。
三、公办中小学转型的制度选择
中小学的改革并不是一个新的课题，公共组织理论为我们探讨中小学转型提供了一个新的思路。
（一）公办中小学留在第一部门不合时宜
中小学作为公共教育，理应由政府承担经费来源，实际上不论是发达国家还是发展中国家的公共教育经费主要甚至全部来自政府的投资。纵观各国的中小学，尤其是义务教育阶段的中小学，政府公共投资构成了义务教育的绝对财源，不仅在美国、法国、德国、日本、瑞士、俄罗斯等发达国家，而且在印度、韩国、泰国、印度尼西亚、埃及、肯尼亚等发展中国家，来自政府的公共经费一般均占义务教育投资总额的85％—90％左右。但由政府投资并不是一定要成为政府组织，或成为政府的附庸。学校是培养人的场所，有自身的办学规律和管理规律。
1．留在第一部门会给学校带来行政负效应
在计划经济体制下我国的公办中小学是作为政府的下级部门受行政的领导和控制，按国家指令、文件办事，大中城市的中小学校长享有相应的行政级别，教师享受国家干部的待遇。在这种情况下，学校按行政部门的程序来操作，表现出类似政府组织的弊端，如运行效率低下，人浮于事，缺乏活力，对市场与社会的需要反应较慢，有些弊端甚至比政府组织更加严重。在这种情况下，将全国所有的公办中小学保留在政府部门，不仅不可能，而且会加重政府机构的负担，不利于“构建精简、统一、效能的行政组织体系”。以2003年为例，全国共有1143．38万名教师，45．346万所中小学。如果继续让规模庞大的教师队伍和数量众多的教学机构留在第一部门，会给承担教学任务的学校带来强烈的行政色彩，会给专业化的教师队伍加剧官本位的意识，出现本不该有的行政负效应。
2．学校的组织特征不能采取政府部门的管理方式
学校不同于政府机构。在学校管理中，韦伯所说的科层制在一定程度上可以运用于学校，但是科层制的有些假设不适用于学校，因为学校主要是与人打交道，人是复杂的动物；学校组织的人员大都是专业教师，在各自的教学领域有着相对的独立性和自主权，与领导之间保持着一定的距离，科层制强调权力的等级体系、妨碍信息的沟通等，这些不适用于学校。我国的市场化程度不如西方国家那么完善，制度也不像西方国家那么健全；西方的科层制已得到了充分的发育，我国的现代的科层制至今发展仍不充分，存在许多的封建因素。这些因素不利于学校推行科层制管理，且会抑制教师的积极性，妨碍学校的改革和发展。
3．学校是以完成课程与教学任务为宗旨的部门
课程是学校的核心，学校的主要任务是完成课程与教学任务，进而达到培养人的目的，学校的其他一切工作都是围绕课程与教学工作来展开并为之服务的，课程与教学工作的展开是课程研制（或称课程开发）的具体化，包括国家课程目标的校本化确认、国家课程与地方课程的校本化选择和组织、课程的实施与评价均是学校的主要工作。这些工作与政府部门的工作存在一个最大的不同就是——课程开发，政府部门的工作是为公众服务，追求公共利益，提供的是公共产品；学校的工作是培养人，提供的是准公共产品；学校是学术专业型组织，追求学术上的、教学上的自治，官僚色彩相对淡薄，政府部门强调等级秩序，具有很强的官僚色彩。
（二）将公办中小学转化为第二部门存在巨大隐患
提高中小学教育质量和效率是世界教育改革的主旋律。第二部门鼓励竞争，以实现私人利益最大化为目标，追求利润。作为公共教育的中小学是远离“目标利润化”的。
在国外，允许义务教育阶段存在营利性的私立学校的国家，营利性学校所占比例不高，但要交税，运作方式与企业相似。英国共有2，400所私立学校，其义务教育阶段的私立中小学分为营利与非营利性质，非营利的私立学校主要为：（1）自愿受控学校，这类学校的一切费用都由政府支付；（2）受助学校，接受政府资助，但和受控学校相比，受政府资助较少，自主权较大；（3）协议学校，其经费由政府和办学团体共同负担。上述各类学校由不同的慈善团体创办，不能营利，但可以有盈余，政府对这类学校免税，范围包括减免公司税、所得税、资产收益税、资产转移税、印花税。营利学校主要为一些独立学校，其比重极少，但也不能说所有的独立学校都营利，政府对营利性的私立学校要征税。美国的私立中小学约2．3万所，营利性的约占1％—2％，非营利性的约占98％—99％。私立学校办学的申请，要到教育部门、工商税务部门办理登记。在亚洲一些发展中国家，如菲律宾中小学教育阶段允许营利性教育机构存在，菲律宾的义务教育阶段的私立中小学多为教会、社团、股份公司和个人兴办，其中很大一部分为营利性教育结构，这类机构的运作如同企业，营利并分红。智利也存在部分私立的营利性的中小学校，其运作方式如同企业。
公立学校转为第二部门在英美等国有过尝试，存在隐患。当前以美国、英国为首的基础教育市场化吹响了教育改革的号角，英美教育市场化在具体实施中没有一个统一的模式，表现形式各异，如美国的“特许学校”（Charter School）、学券制（Education Voucher）、磁石学校（Magnet Schools）、公校私营（Private Management of Public Schools）；英国有“公助学额计划”（Assisted Places Scheme）、自由入学政策（Open Enrolment）、直接拨款公立学校（Grant Maintained Schools）、教育行动区计划（Education Action Zone）等。在这些市场化项目中，只有美国的“公校私营”是在尝试将公立学校转化为第二部门，美国的公校私营主要包括两个方面：一是称作营利教育管理组织（for-profit education management organization）的各种私营公司，它们创办并管理特许学校，或接受其他特许学校的委托来管理这些学校，教育当局按当地生均费用为承包者提供办学经费，提出质量要求，承包者提出具体质量指标，全权负责学校的管理运作，这种形式占美国公校私营的大部分；另一种是，通过与地方学区的教育主管部门签订承包合同，来管理传统的公立学校，目前以位于纽约的爱迪生学校公司为主要代表。在2000年约有10万余名儿童在200所私营公司管理的公立学校中学习。公校私营能否营利，根据赵中建博士的考察，负责公校私营的管理公司在美国还没有一家是赢利的，如爱迪生公司在6月止的1999年财政中，净损失4950万美元，而在1998年财政年度中，公司净损失2200万美元。该公司办学成功与否，需要时间来检验。英国公校私营主要表现在两个方面：一是在教育行动区（Education Action Zone）的开展和私人机构和团体接管差校。 1998年6月和1999年11月，政府先后批准成立了66个教育行动区，涉及1000多所差校。尽管由英国的地方议会授权私人机构和团体直接接管差校的动机不排除营利。英国这两类公校私营是否成功有待进一步观察，未有最后定论。
实际上，无论是政府、社会还是教育界对中小学的私营化和市场化都存在担忧，作为公共投资领域的中小学，完全按照市场的原则，将学校变成营利机构，按企业化的方式进行操作和管理，不可避免地产生短视行为，把培养人的活动转变为赤裸裸的商业运作，这并不是公办中小学主要的发展方向。
（三）我国公办学校的改革方向：从法律形态和管理形态上使公办学校变成真正的非营利组织
在公私二元体系中，我国公办中小学在制度选择上进退两难，既不能留在第一部门，也不能转向第二部门。非营利组织的理论为我国公办中小学的转型提供了新的视角。只有让公办学校成为“准自治”的非营利机构，这种“准自治”有别于西方国家高校（如英、美）的自治，前者不能脱离政府的监督和间接管理，后者在人事、招生、财政、教学、科研、对外交流等有实质性的自主权，可以接受政府的拨款，政府只能利用立法、拨款、计划指导、评估、预测、咨询等手段调控大学的运行。各国对公立中小学的控制程度各有所不同，如美国尽管自20世纪80—90年代开始进行了一系列的教育改革，不过其改革是以不改变其公立体制为前提的，核心是政府加强民主化（democratic control）控制，也就是完善以学校董事会 （school board）、学区区长（superintendent）和学区办公室为主体的公立学校教育体系。在英国，长期以来地方教育当局对本地区的公立中小学具有很大的控制权和管理权，学校董事会和校长仅在课程和教学上有较大自由，《1988年教育改革法》在加强中央政府权力的同时，赋予了学校在财务、人事管理方面更大的自主权。
我国公办中小学可以从以下几个方面考虑今后的改革：
首先，建立公办中小学的法人治理结构，赋予校长相应的法人职责。非营利组织必须是根据国家法律注册的独立法人，学校成为法人实体，在产权上归属国家所有，政府投资仍然是学校主要的财政来源，学校遵循国家有关法律法规办学，在不影响教学的前提下，可以从事一些经营活动，所得利润必须用于学校使命所规定的工作，不能在教职工中分配。
法人治理结构主要由三部分构成：对学校重大问题进行决策的学校校务委员会、领导和组织学校的教育教学的校长、对学校各项工作情况进行监督的监事会。这三个方面相互促进、相互制衡，促进学校健康发展。充分发挥学校党支部在学校管理中的作用，使其参与到决策、管理和监督过程中，特别是要发挥其对学校管理工作的监督作用，监督学校是否按照党和国家的教育方针办学。
（1）校务委员会是学校重大问题的决策机构。该机构主要就学校的发展规划、办学方向、人事政策、财务预算、校长招聘等重大问题进行集体决策。其成员由学校校长、教育主管部门代表、教师代表、社区代表、家长代表、学生代表、社会知名人士代表等构成。公立学校校务委员会的负责人由委员会成员集体选举产生，私立学校的董事会或办学委员会的负责人由学校出资人担任。
（2）校长是学校行政最高负责人。学校校长负责学校的教育、教学和管理工作。学校办学委员会按照学校章程的规定和国家有关法规提出招聘的校长人选或解聘的校长人选，由政府教育主管部门按照国家有关规定任免。
（3）学校监事会。为了保证学校依法办学、保护师生的合法权益、保证教育经费的合理使用、保障学校办学教育质量和效益的不断提高，学校设立学校监事会对学校办学、人事、财务、课程、教学等各项工作的实施情况进行监督。监事会成员依法由学校教师代表、家长代表、教育主管部门代表以及其他代表组成。
其次，政府变直接控制为间接管理，政府通过法律、政策、规划、督导对学校进行宏观管理，赋予学校在内部管理方面——财政、人事和课程方面更多的自主权。非营利组织的一个重要特征是它的自治性，它有不受外部控制的内部管理程序，自己管理自己的活动。我国的公办中小学在财政方面，实现财务公开，接受所辖县（区、市）以及教育部门的监督，学校教育有权自行支配财政，包括教职工的工资、校舍的维修和租赁费用，图书、设备和其他用具的费用；在人事方面，学校有权招聘教师，解聘不合格的教师；在课程方面可以根据本校的实际情况，开设课程，选择教材，组织考试。
再次，引入有限的市场机制。关于在公办中小学中是否引入市场机制，一直存在争议。随着市场经济体制的不断完善，各类学校不可避免地卷入市场，市场介入学校的程度只会越来越深。由于公办中小学定位于非营利组织，尤其是义务教育阶段的中小学属于准公共产品，不能完全市场化、产业化，更不能引入企业的管理模式和经营方式。只要不改变学校属性——产权国有和非营利性的前提下，可以引入有限的市场机制，尝试各种形式的改革，如合同制、公办学校私营管理、学券制等。市场机制的引入必将促使公立学校面对市场的需求，提高教学质量，提高管理效率，满足学生和家长的要求。
最后，完善监督体系。非营利组织本身就是为公众服务的，其管理需要社会的监督和参与，以保证非营利组织为社会服务的有效性、公正性、民主性。监督分为政府监督和社会监督，教育行政部门的监督有待加强，但教育行政部门要监督所辖范围内的公办中小学，显然力不从心，加强社会的监督，使之与教育行政部门互相配合，成为一条必经之路。“社会监督包括社会公众的监督、新闻媒体的监督和社会组织的监督。”对于学校来说，社会公众的监督和社会组织的监督是实现学校社会监督的有效形式。
第一，加强社会公众的监督。学校管理需要家长、校外团体和社会各界人士等社会公众的广泛参与和监督，这种参与和监督可以缓冲政府与学校之间的矛盾与冲突，加强学校与社会各界的联系。因而，这种监督体系包括：学校校务委员会中家长代表要占到1／3的比例；家长代表参加学校校务会时有权参与学校讨论和询问学校的运作情况；家长及其他社会各界人士监督学校的管理工作并制定办学方针等等。
第二，完善社会组织的监督，建立专门化的民间监督组织和评估体系。这些监督组织的职责包括：收集、整理、发布学校的运作信息；建立评估标准；对学校进行评估，向社会公布评估的结果，促进学校之间的相互竞争。
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